장사등에관한법률 해설
장사등에관한법률 해설
- 저자명 서용우 문서유형 동향/연구보고서 간행물 발행정보 법제처 2001년 한국 한국어
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설명
bj5g4
《법령해설 및 심의경과》
장사등에관한법률 해설
서 용 우
Ⅰ. 개정 취지
Ⅱ. 장사등에관한법률의 연혁
1. 장사등에관한법령의 정비
2. 장사등에관한법률의 개정경과
Ⅲ. 장사제도의 현황과 문제점
1 장사관련 시설 현황
2. 문제점
Ⅳ. 주요 내용
1. 주요 개정내용 비교표
2. 매장 화장 및 개장의 방법
3. 한시적 매장제도의 도입
4. 분묘기지권배제의 명문화
5. 분묘 점유면적의 축소
6.묘지면적의 축소 및 묘지내 녹지공간의 확보
7.분묘의 개장시 개장공고 기간의 연장
8. 사설화장장 등의 허가제 폐지
9.시체 또는 유골의 연고자 우선순위 규정
10. 묘지의 사전매매 등의 금지
11. 장례식장영업 규정의 신설
12. 이행강제금제도 도입
13. 벌칙 등의 강화
Ⅴ. 맺음말
1.법령의 실효성 확보를 위한 제도적 기반의 마련
2.화장장 납골당의 설치활성화 및 현대화사업 지원 강화
3. 묘지의 집중화 유도 및 녹지화
4. 국민의 장사관행 및 의식의 개선
Ⅰ. 개정취지
사람은 누구나 태어나서 죽는 과정을 거치게 된다. 어쩌면 사람은 태어나자마자 죽음을 향하여 열심히 가고 있는 지도 모른다. 죽음이 누구나 거쳐야 할 과정임에도 불구하고 장례, 장사, 묘지라는 단어를 접하기를 꺼려하는 경향이 있으며, 일부 직업적으로 관련된 사람이외에는 장사에 대하여 관심을 갖는 사람도 별로 없었고 국가정책에 있어서도 마찬가지였다. 그래서 장사에 관하여는 새로운 시도를 하기보다는 기존의 관행에 따라 행하는 경우가 대부분이다.
이런 이유로 매장위주의 장묘관행이 쉽게 바꾸어지지 않고 계속 유지됨에 따라 묘지가 지속적으로 증가하여 생산적 토지의 잠식과 산림경관의 훼손 및 생태계 변화를 야기하여 왔다. 매장위주의 장묘관행은 국토의 효율적 이용을 저해할 뿐만 아니라, 국민의 삶의 질과 생활복지의 관점에서 더 이상 방치할 수 없는 사회문제로 인식되어 국가나 시민단체 등에서 올바른 장사문화의 정립을 위한 활발한 활동과 노력을 보이고 있다.
※ 장사(葬事) : 예를 갖추어 시신을 묻거나 화장하는 일(국어사전)
장사관행의 개선을 위한 주요 쟁점은 죽은 자에 대하여 어떻게 대우하며, 산 자와 죽은 자의 공간을 어떻게 효율적으로 확보할 것인가의 문제로 집약된다고 할 수 있는데 이러한 국토의 효율적 이용의 측면이나 환경문제의 거론도 결국 국민의 삶의 질의 확보와 직결된 문제이기 때문에 생활복지의 관점에서 정당성을 확보할 수 있지만, 이러한 정당성의 확보도 국민의 인식변화와 사회적 합의과정이 절대적으로 필요한 것임은 재론할 필요가 없다.
이를 기초로 묘지면적의 축소나 사용기간을 제한하는 소극적인 정책뿐만 아니라, 국민의 자발적 참여를 통한 적극적 화장정책을 추진하기 위한 제도 개선, 시설정비 및 화장에 대한 의식변화의 유도를 모색해야 할 것이다.
1999년말 현재 묘지면적은 약 1,007㎢로서 전국토의 1%에 해당되며 분묘수는 약 2천만기로 매년 17여만기(8㎢)의 새로운 분묘가 발생하고 있다. 국토의 효율적인 이용을 도모하고 묘지 부족으로 인한 국민의 불편을 해소하기 위하여 분묘의 설치기간을 제한하는 등 묘지증가억제를 위한 제도를 마련하고, 묘지 화장장 및 납골시설의 설치 관리 등에 관한 일부 규제를 완화하는 한편, 기타 불법묘지 연고자에 대한 이행강제금부과제도를 도입하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 문제점을 개선 보완하기 위하여 종전의 매장및묘지등에관한법률을 전문개정하여 2000. 1. 12 장사등에관한법률을 공포하고, 2001. 1. 13부터 시행하고 있다.
Ⅱ. 장사등에관한법률의 연혁
1. 장사등에관한법령의 정비
가. 1961년 ‘매장등및묘지등에관한법률’ 제정
나. 1968년 ‘매장및묘지등에관한법률’로 개칭
매장 화장 및 개장의 기준, 사설묘지 등의 설치기준 규정, 묘지 등의 설치금지구역 명문화
다. 1973년 개정법률
분묘점유면적과 형태 규정, 분묘일제조사에 의한 무연분묘 정리근거 마련, 벌칙강화
라. 1981년 개정법률
납골묘제도 도입, 묘지 및 시설물의 종류와 크기 제한, 묘지 등의 관리비 사용료의 고시제도 도입
마.2000. 1. 12. 매장및묘지등에관한법률을 장사등에관한법률로 개칭하여 전문개정
2. 장사등에관한법률의 개정경과
○1996년 보건복지제도개혁과제로 선정하여 정부입법을 추진하고 공청회 등 실시
○1997년 입법예고
○1998년 정부안 및 의원입법 제출로 국회 보건복지위원회 대안으로 법안상정
○2000. 1. 12일 공포, 2001. 1. 13일 시행
Ⅲ. 장사제도의 현황과 문제점
1. 장사관련 시설 현황
가. 묘 지
(1)묘지의 유형(설치주체별 분류)
(가) 개인묘지
(나)집단묘지 : 공설묘지, 공동묘지, 사설집단묘지(가족, 종중 문중묘지, 재단법인묘지)
※공동묘지는 촌락공동묘지 또는 1912년 묘지 화장장 매장 및 화장취채규칙 (총독부령)이 제정되면서
설치된 집단묘지로 주로 시 군 소유 토지(임야)로 이루어져 현재 지방자치단체에서 공설묘지화를 추진(’86년 조사시 약 1만개소 121㎢로 전체 묘지면적의 약 12.7%를 차지)
(2) 묘지설치 현황
1999년말 현재 묘지면적은 약 1,007㎢ 로서 전국토의 1%에 해당되며 분묘수는 약 2천만기로 매년 17여만기(8㎢)의 새로운 분묘가 발생하고 있으며, 이 중 집단묘지(공설 258개소, 사설법인묘지 122개소) 수는 380개소로 62㎢에 114만기의 분묘가 설치되었고, 207만기의 새로운 분묘설치가 가능하다.
※전체묘지면적중 공동묘지, 가족묘지, 종중 문중묘지를 제외한 집단묘지 면적비율은 6.2%를 차지하고 있다.
나. 화장장
전국의 화장장은 45개소로 모두 지방자치단체가 운영하고 있으며, 1999년도 화장 실적은 7만5천구로서 총사망자(247천명)의 30.3%를 화장하였다.
아래 표와 같이 1998년부터 화장에 대한 인식개선이 이루어지고 있음을 화장률 증가로 알 수 있다.(※ 보건복지부 통계자료에 의함)
년 도 화장률
’71 7.0
’81 13.7
’92 18.4
’95 22.0
’97 23.2
’98 27.5
’99 30.3
다. 납골시설
(1) 납골시설의 분류
(가) 형태별 분류
①납골당 : 건축법의 규정에 의한 건축물인 납골시설
② 납골탑 : 탑의 형태로 된 납골시설
③ 납골묘 : 납골당 및 납골탑외의 형태로 된 납골시설
(나) 설치주체별 분류
① 개인 납골시설 : 개인 납골묘(탑)
② 집단 납골시설 : 공설 납골시설
사설 납골시설(가족, 종중 문중, 종교단체, 재단법인)
(2)납골시설의 설치현황(1999. 12월 현재)
전국의 납골시설은 85개소(공설:58, 사설:27)로 1999년말 현재 총 봉안능력은 586천구로서 현재 봉안가능기수는 397천구이다.
(3) 납골현황
구 분 화장건수 안치건수
’98년 91,129 24,879
’99년 89,549 35,102
※화장건수는 사산아, 개장유골 등을 포함한 것임 (※ 보건복지부 통계자료에 의함)
2. 문제점
첫째, 묘지면적이 과다하다. 개인적으로 보면 묘지의 이용은 극히 미미한 부분에 지나지 않지만 국가적으로 보면 그 면적은 거주용지의 절반이고 그리고 공업용지의 2.5배에 해당된다. 지금의 관행이 지속되는 한 해마다 많은 면적을 필요로 할 것이며, 지난 20여년간 이렇게 묘지화된 면적은 동기간 동안에 많은 비용을 들여 조성한 순 국토 확장면적을 상회하고 있는 것이다.
둘째, 묘지 수급 관리가 원활하지 못하다. 공설묘지 기능이 미흡하여 일반 국민이 사설 법인묘지를 선호하고 있는 실정이나 각 시·도에서는 '89년 이후 신규 설치 또는 확장을 억제하고 있으며, 공설묘지 또한 수도권의 경우 3년 이내에 만장이 예상되어 서울시의 경우 '98년 이후부터 서울시립묘지(5개소)에 더 이상 매장은 하지 않고 있다. 다행히 공설묘지의 경우 지방자치단체별로 지역별(생활권역별) 수급계획에 따라 신규 묘지 조성을 추진 중에 있다.
셋째, 묘지 사용료 및 관리비용이 비현실적이다. 종전에는 묘지의 사용료 등은 공설묘지의 경우에는 당해 지방자치단체의 조례로 정하고 사설 법인묘지의 경우에는 그 한도액을 시·도지사가 고시토록 되어 있다. 그러나 대다수의 시·도에서는 물가상승률 등이 감안되지 않은 한도액을 고시하거나 또는 한도액 변경 사유가 있어도 제때 이를 반영 고시치 않음으로써 법인의 묘지 운영 재정난이 가중되고, 법인은 이를 해소하기 위해 ‘끼워 팔기’ 등의 행태를 보임에 따라 이용자의 불만을 초래하였으며 장사제도의 불신을 가져오게 하였다.
넷째, 화장 및 납골시설이 열악하고 접근성이 부족하다. 정부의 재정지원 수준이 미흡함에 따라 시설이 열악하여 이용자가 이용을 기피하여 화장률이 저조한 한 요인으로 작용하고 있고, 지역 주민의 혐오감을 유발케 하여 신규 설치 및 확장이 곤란한 실정이다. 또한 사설납골당의 경우 공설에 비해 상대적으로 운영주체가 영세하여 지속적이고 안정적인 관리를 위한 노력이 필요하다.
다섯째, 전통적인 매장 중심의 장사관행에 따라 화장을 기피하는 국민 의식이 있고 이에 대한 공직자 및 사회 지도층의 솔선수범이 미흡하다.
여섯째, '94년말 현재 전체분묘의 약 40%에 달하는 약 800만기의 무연분묘가 미정비되어 이에 대한 정비가 시급하다.
Ⅳ. 주요 내용
1. 주요개정내용 비교표
내 용
매장및묘지등에관한법률
(개정전의 법률)
장사등에관한법률
(현행법률)
분묘설치기간
제한 없음
15년으로 하고 15년씩 3회까지 연장하여 최장 60년까지 매장가능(이 법 시행이후에 설치된 분묘에 적용)
분묘기지권
관련 규정없어 대법원 판례로 인정됨
명문으로 불인정(이 법 시행이후에 설치된 분묘에 적용)
분묘의 점유면적
- 개인묘지 : 80㎡ 이하
-집단묘지 : 30㎡(합장의 경우에는 25㎡) 이하
- 개인묘지 : 30㎡ 이하
-집단묘지 : 10㎡(합장의 경우에는 15㎡) 이하
묘지면적
- 가족묘지 : 500㎡ 이하
- 종중 문중묘지 : 2,000㎡ 이하
- 가족묘지 : 100㎡ 이하
- 종중 문중묘지 : 1,000㎡ 이하
개장공고기간
2개월(국가 또는 지방자치단체가 국토건설사업과 군사목적을 위하여 긴급히 필요한 경우는 1개월)
3개월 이상(시 도지사 또는 시장 군수 구청장이 무연분묘를 화장하여 납골할 경우에는 2개월 이상)
묘지설치 등의 허가 또는 신고
-개인묘지설치 : 사전허가를 받은 후 매장시 신고
-사설화장장 사설납골시설의 설치 : 시 도지사의 허가
-사설묘지등의 사용료 관리료 : 시 도지사가 고시하는 최고한도액을 초과할 수 없음
-개인묘지설치 : 묘지설치 후 30일 이내에 신고
-사설화장장 사설납골시설의 설치:시장 군수 구청장에게 신고
-사설묘지등의 사용료 관리료:시장 군수 구청장에게 신고
묘지의 사전매매
규정 없음
금지조항 신설됨(예외조항 있음)
이행강제금
규정 없음
신설됨
2. 매장 화장 및 개장의 방법
가. 매장 및 화장의 시기
매장 및 화장은 사망후 24시간이 경과한 후에 하여야 한다(법 제6조). 이를 위반하여 사망후 24시간이 경과하기 전에 매장하거나 화장을 한 경우에는 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다(법 제35조). 사망이 확인된 경우에도 소생가능성이 전혀 없는 것은 아니기 때문이다. 다만, 전염병으로 사망하여 전염병 확산방지를 위하여 긴급한 조치가 필요한 경우 또는 장기등이식에관한법률에 의하여 뇌사판정을 받은 경우에는 예외이다(법 제6조 단서).
나. 매장 및 화장의 장소
매장은 묘지에만 할 수 있고, 화장은 화장장에서 행하여야 한다(법 제7조). 이를 위반하여 묘지가 아닌 곳에 매장하거나 화장장외의 곳에서 화장한 경우에는 역시 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 사찰경내에서 다비의식으로 화장하거나 화장장이 설치되지 않은 도서지역(島嶼地域)에서 전염병으로 사망한 시체를 화장한 경우에는 예외이다(법 제7조제2항 단서). 따라서 화장장이 없는 도서지역에서도 전염병으로 사망한 시체외에는 화장장이 아닌 곳, 이를테면 소각장 등에서 화장할 수는 없다
다. 매장 화장 및 개장의 절차
매장을 한 자는 매장후 30일 이내에 매장지를 관할하는 시장 군수 구청장에게 신고하여야 하고, 화장을 하고자 하는 자는 화장하기 전에 화장장을 관할하는 시장 군수 구청장에게 신고하여야 한다(법 제8조). 종전에는 매장의 경우에도 매장하기 전에 사전 신고를 하도록 하였으나 현실과 맞지 아니하여 사후신고로 완화한 것이다. 또한 개장을 하고자 하는 자는 다음의 구분에 따라 시체 또는 유골의 현존지 또는 개장지를 관할하는 시장 군수 구청장에게 각각 신고하여야 한다. 이에 위반하여 신고를 하지 않은 경우에는 300만원 이하의 과태료에 처한다(법 제37조).
①매장한 시체 또는 유골을 다른 분묘로 옮기거나 화장하는 경우 : 시체 또는 유골의 현존지 및 개장지
②매장한 시체 또는 유골을 납골하는 경우 : 시체 또는 유골의 현존지
③납골한 유골을 다른 분묘로 옮기거나 화장하는 경우 : 개장지
3. 한시적 매장제도의 도입
종전에는 묘지설치에 있어서 설치기간의 정함이 없었으나, 현행법에는 공설묘지 및 사설묘지에 설치된 분묘의 설치기간을 15년으로 하였고, 15년씩 3회에 한하여 당해 분묘의 설치기간을 연장할 수 있으므로(법 제17조) 최장 60년까지 매장할 수 있도록 하였으며, 설치기간이 종료된 분묘는 설치기간이 종료된 날부터 1년 이내에 당해 묘지에 설치된 시설물을 철거하고 매장된 유골을 화장 또는 납골하여야 한다(법 제18조제1항). 다만, 기득권보호를 위하여 한시적 매장제도를 이 법 시행일인 2001. 1. 13.이후에 새로이 설치된 묘지에 대하여만 적용하도록 하였다(부칙 제2조). 또한, 동법의 적용을 받는 묘지는 시 도지사, 시장 군수 구청장이 설치한 공설묘지 및 사설묘지이고, 국가가 설치 운영하는 묘지(국립묘지)에 대하여는 이 법을 적용하지 아니하도록 하여(제3조) 국립묘지에 안장되는 경우에는 설치기간의 제한을 받지 않도록 하고 있다.
규제개혁위원회에서는 개인묘지는 한시적 매장제도의 적용대상에서 제외하도록 하였으나, 국회 보건복지위원회에서 법적용의 형평성을 확보하기 위하여 모든 묘지에 적용하도록 하였다. 한시적 매장제도를 도입함으로써 국토의 효율적 이용뿐만 아니라 매장위주의 장사관행이 화장위주의 장사관행으로 바뀌어 질 것으로 기대된다.
*외국의 예) 프랑스 10～50년, 영국 5～30년, 홍콩 6년, 대만 12년
4. 분묘기지권배제의 명문화
토지 소유자의 승낙없이 당해 토지에 설치한 분묘 및 묘지 설치자 또는 연고자의 승낙없이 당해 묘지에 설치한 분묘의 연고자는 당해 토지 소유자 묘지 설치자 또는 연고자에 대하여 토지 사용권 기타 분묘의 보존을 위한 권리를 주장할 수 없도록 함으로써(법 제23조제3항) 종래 대법원의 판례로 인정된 분묘기지권을 법률로서 배제하는 규정을 두었다. 다만, 동조항은 이 법 시행이후에 설치된 분묘에 적용되므로(부칙 제2조) 이미 인정된 분묘기지권에는 아무런 영향이 없다.
대법원은 타인 소유의 토지에 소유자의 승낙 없이 분묘를 설치한 경우에 20년간 평온 공연하게 그 분묘의 기지를 점유하면 지상권 유사의 관습상의 물권인 분묘기지권을 취득하는 것으로 인정하고 있는데(대법원 판결 1957.10.31 57다539) 법률로 이를 배제한 것이다. 이는 불법분묘 등을 방지하기 위한 것으로 대법원에서 관습법 등과 관련하여 신중한 검토가 필요하다는 견해가 있었으나 법률에서 분묘기지권의 배제규정이 없기 때문에 판례로 인정된 것이고 국가의 묘지에 관한 정책의지와 묘지억제의 실효성 확보를 위하여 규정하게 된 것이다.
5. 분묘 점유면적의 축소
개인묘지의 경우 종전의 80제곱미터 이하였던 점유면적을 30제곱미터 이하로 축소하였고, 공설묘지, 가족묘지, 중종 문중묘지 또는 법인묘지의 경우 분묘1기당 설치구역의 점유면적은 종전에는 30제곱미터(합장의 경우 25제곱미터)에서 10제곱미터(합장의 경우에는 15제곱미터)로 축소하였으며(법 제16조), 호화분묘의 설치를 방지하기 위하여 분묘 1기당 설치할 수 있는 시설물은 비석 1개(높이 2m 이내), 상석 1개, 기타 석물(인물상 제외) 1개로 정하였다(시행령 제15조).
6.묘지면적의 축소 및 묘지내 녹지공간의 확보
묘지면적에 있어서 종전에는 가족묘지의 경우 500제곱미터 이하, 종중 문중묘지의 경우 2,000제곱미터 이하로 설치할 수 있었으나, 현행법에는 가족묘지의 경우 100제곱미터 이하, 종중 문중묘지의 경우 1,000제곱미터 이하로 각각 축소하였고, 묘지내 시설물의 설치제한을 강화하여 재단법인묘지 등의 집단유실을 방지하고 묘지면적을 축소하여 국토의 효율적 이용 및 산림훼손의 최소화를 도모하였는 바, 법인묘지의 경우에는 묘지허가면적중 주차장 등 부대시설을 제외한 100분의 20 이상을 녹지공간으로 확보토록 하고(잔디로 조성된 평분인 경우 10/100), 법인묘지의 유실 등을 방지하기 위하여 30도 이상의 급경사지역 등에는 토사의 유출이나 유속완화를 위한 침사지 또는 집수정을 설치토록 하였다(시행령 제11조).
7. 분묘의 개장시 개장공고 기간의 연장
토지 소유자 묘지 설치자 또는 연고자는 토지 소유자의 승낙없이 당해 토지에 설치한 분묘 및 묘지 설치자 또는 연고자의 승낙없이 당해 묘지에 설치한 분묘에 대하여 당해 분묘를 관할하는 시장 군수 구청장의 허가를 받아 분묘에 매장된 시체 또는 유골을 개장할 수 있고 이를 위하여 일정한 공고기간을 두도록 되어 있는 바, 종전에는 개장공고기간을 공고일부터 2개월(국가 또는 지방자치단체가 국토건설사업과 군사목적을 위하여 긴급히 필요한 경우는 1개월)로 하였으나, 현행법에서는 개장공고기간을 3월 이상의 기간(시 도지사 또는 시장 군수 구청장이 무연분묘를 화장하여 납골할 경우에는 2개월)으로 정하여(법 제23조제2항 및 제24조제2항) 공고기간을 1개월 이상 연장하였다. 참고로 분묘의 개장은 법 제8조제3항의 규정에 의하여 신고하도록 되어 있으나, 타인의 분묘를 개장하는 경우에는 개장허가를 받아야 한다(법 제23조제1항).
8. 사설화장장 등의 허가제 폐지
종전에는 묘지설치허가를 받은 후 매장시 신고하도록 되어 있어서, 3일장일 경우 3일 내에 묘지허가를 받아 매장 신고까지 이행하기는 어려움이 있었으나, 개정 법률에서는 매장후 또는 개인묘지 설치후 30일 이내에 매장신고 및 묘지설치신고를 하도록 하여 개인묘지 설치의 경우 허가제에서 신고제로 하였으며(법 제13조제2항), 사설화장장 또는 사설납골시설을 설치하는 경우 종전에는 시 도지사의 허가를 받도록 되어 있었으나, 개정법률에는 당해 사설화장장 또는 사설납골시설을 관할하는 시장 군수 구청장에게 신고하도록 하여(법 제14조) 허가제에서 신고제로 완화하였으며, 사설묘지등의 사용료 관리료를 정함에 있어서 종전에는 시 도지사가 고시하는 최고한도액을 초과할 수 없도록 되어 있었으나, 현행법에는 사용료 및 관리비를 정한 때에는 시장 군수 구청장에게 신고하도록 하여 사설화장장 또는 사설납골시설을 보다 쉽게 설치할 수 있도록 하였다(법 제21조제1항).
9. 시체 또는 유골의 연고자 우선순위 규정
종전에는 시체 또는 유골에 대한 권리의무자를 묘지설치자 또는 연고자로 단순 구분하여 연고자의 우선순위 등이 불명확하였다. 이에 따라 묘지, 분묘 등의 수용시 보상, 개수 개장, 이행강제금 부과대상 등 권리 의무관계를 확정하기 어려운 경우가 있었으나, 현행법에서는 연고자의 순위를 명확히 하였다(법 제2조제9호).
※ 분묘연고자의 권리 의무사항
권 리 사 항
의 무 사 항
○묘지, 분묘 등의 소유권의 주장 및 묘지 등의 수용시 보상금 수령
○분묘설치기간이 종료된 분묘에 대한 시설물 철거 및 매장된 유골의 화장 또는 납골의무(제18조),
○무연분묘정리(제24조)
○묘지설치기준 위반(제13조), 설치제한지역 분묘설치(제15조), 묘지면적 초과(제16조), 타인의 토지 및 묘지 등에 불법분묘 설치(제23조) 등 위반시 이전, 개장 등 의무부과
○묘지이전, 개수명령위반시 이행강제금 부과대상
10. 묘지의 사전매매 등의 금지
공설묘지 또는 사설묘지를 설치 관리하는 자는 매장할 자가 사망하기 전에는 묘지의 매매 양도 임대 사용계약 등을 할 수 없도록 하여 묘지의 사전매매를 금지하였다(법 제19조). 이는 묘지의 매점매석 및 사전분양에 따른 부조리를 예방하기 위한 것이며, 규제개혁위원회에서 사망시기의 예측불가능, 부부 또는 가족간의 인접묘지설치 등을 위해 동 조항을 삭제하였으나, 국회심의과정에서 다시 규정되었다. 다만, 70세 이상인 자가 사용하기 위하여 매매 등을 요청하는 경우, 장기등이식에관한법률에 의한 뇌사자의 묘지용으로 사용하는 경우, 질병 등으로 인하여 6월 이내에 사망이 예측되는 경우(의사의 진단서 첨부), 매장된 배우자와 합장을 하는 경우, 공설묘지의 수급을 위하여 지방자치단체의 조례가 정하는 경우에는 사전매매를 할 수 있도록 하였다(법 제19조 단서 및 시행령 제16조).
11. 장례식장영업 규정의 신설(제25조)
종전의 가정의례에관한법률이 1999. 8월 폐지되고 동 법률 부칙에 의하여 장례식장영업관련규정을 장사등에관한법률에 규정하도록 함에 따라 신설된 것으로 종전의 장례식장 영업신고제를 자유업으로 전환하되, 시체를 관리할 경우에는 시체실과 염습실을 설치하도록 하는 등의 보건복지부령이 정하는 위생적 관리기준을 준수하도록 하였다(법 제25조 및 시행규칙 제16조).
12. 이행강제금제도 도입(제38조)
종전에는 법률을 위반하여 벌금형을 받은 이후 이를 시정하지 않더라도 제재방법이 없어 법의 실효성 확보수단이 없었으나, 현행법에는 500만원의 이행강제금을 1년에 2회의 범위안에서 반복하여 부과할 수 있도록 하여 법집행의 실효성을 확보하였다. 따라서 묘지를 설치할 수 없는 지역에 개인묘지 등을 설치한 자, 묘지의 점유면적을 초과하여 개인묘지 등을 설치한 자, 설치기간이 종료된 분묘에 매장된 유골을 화장 또는 납골하지 아니한 자 또는 당해 묘지의 연고자가 법 제26조의 규정에 의한 묘지의 이전 또는 개수명령을 받고 이를 이행하지 아니한 때에는 500만원의 이행강제금을 부과받게 된다.
13. 벌칙 등의 강화
허가를 받지 아니하고 가족묘지 등을 설치한 자 또는 금지구역안에서 묘지 화장장 또는 납골시설을 설치한 자는 종전에는 1년 이하의 징역이나 2백만원 이하의 벌금형에 처하도록 하였으나, 현행법에서는 2년 이하의 징역이나 1천만원 이하의 벌금형에 처하도록 하였고, 과징금 과태료를 신설하여 사설묘지설치자 등에 대한 업무정지에 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 하였으며(법 제30조), 매장후 30일 이내에 신고하지 아니하는 경우에는 300만원 이하의 과태료에 처하는 등(법 제37조) 법의 실효성확보를 위하여 벌칙 등을 강화하였다.
※묘지 화장장 또는 납골시설을 설치할 수 없는 구역
-도시계획법 제32조제1항제4호의 규정에 의한 녹지지역 중 도시계획법령의 규정에 의하여 묘지 화장장 또는 납골시설의 설치가 제한되는 지역
-수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역. 다만, 납골시설의 경우에는 그러하지 아니하다.
-문화재보호법 제8조 및 제55조의 규정에 의한 문화재보호구역
-도시계획법 제32조의 규정에 의한 주거지역 상업지역 및 공업지역. 다만, 화장장 및 납골시설의 경우에는 도시계획법령의 규정에 의하여 당해 시설을 설치할 수 있는 지역을 제외한다.
-한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제4조의 규정에 의하여 지정 고시된 수변구역 및 환경정책기본법 제22조에 의하여 지정 고시된 특별대책지역(상수원수질보전을 위한 것에 한한다)중 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역을 제외한 지역(공설묘지 법인묘지와 법 제14조제2항의 규정에 의한 재단법인이 설치하는 10만제곱미터 이상의 납골묘 및 납골탑을 새로이 설치하는 경우에 한한다)
-도로법 제50조 및 고속국도법 제8조의 규정에 의하여 지정 고시 및 지정된 접도구역
-하천법 제8조의 규정에 의하여 지정 고시된 하천구역
-농지법 제30조의 규정에 의하여 지정된 농업진흥지역
-산림법 제49조의 규정에 의하여 지정 고시된 채종림, 동법 제61조의 규정에 의하여 지정 고시된 보안림 및 동법 제71조제1항제1호의 규정에 의한 요존국유림
-사방사업법 제4조의 규정에 의하여 지정 고시된 사방지
-군사시설보호법 제4조의 규정에 의하여 설정된 군사시설보호구역 및 군사기밀보호법 제5조의 규정에 의하여 설정된 군사보호구역. 다만, 국방부장관의 인정을 받거나 관할부대장의 승인을 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.
-붕괴 침수 등으로 인하여 보건위생상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역으로써 지방자치단체의 조례가 정하는 지역
Ⅴ. 맺음말
그 동안 장사에 관련된 문제에 대하여는 개인적인 것으로 보고 국가가 별로 관심을 갖지 못하였으나, 묘지의 급속한 증가와 이에 따른 산림의 훼손 등의 문제가 발생하자 개인적인 차원의 문제가 아닌 사회적 문제로 인식되어 국가의 정책적인 개입이 필요하게 되었다. 장사제도는 죽은 자뿐만 아니라 살이 있는 자를 위한 것이어야 하고, 개인적인 문제가 아닌 사회적인 문제라면 장사제도를 사회복지차원에서 접근할 필요가 있다. 다시 말하면, 장사제도는 국가나 지방자치단체가 국민이나 주민으로써 살다가 죽은 자나 그 유족들에 대한 합리적인 서비스제공의 차원에서 전개되어야 하며, 이들과 사회구성원에게 어떠한 서비스를 제공할 수 있는지를 복지차원에서 다양하게 모색하여야 할 것이다.
또한 장사문화는 전통적 미풍양속을 간직한다고 하여 형식적인 장사관행을 고집하기보다는 장례의 진정한 사회문화적 의미를 회복하기 위한 사회 분위기 조성이 무엇보다 중요하다. 즉 형식적이며 과시적인 매장위주의 장례만이 효성스러운 조상숭배의 실천이라는 잘못된 인식을 버리고 건전한 장사문화가 뿌리내릴 수 있도록 해야 한다.
이를 위해 정부는 합리적인 장사제도의 정책방향을 국민들에게 충분히 이해 설득시키고, 향후 증가될 화장수요에 대비하여 화장시설의 양적인 공급확대와 더불어 질적인 면에서 시설을 현대화하고 서비스를 고급화하여 화장문화에 대한 거부감을 해소함으로써 엄숙한 분위기 속에서 생의 마지막 예식을 하기에 어울리는 장소로 만들어 국민들의 거부감을 줄여 나가야 할 것이다.
장사제도에 관하여 개혁적인 법률의 정비는 이루어 졌지만, 이 제도가 제대로 시행되고, 올바른 장사문화가 정착되도록 하기 위한 향후 과제는 다음과 같다.
1.법령의 실효성 확보를 위한 제도적 기반의 마련
올해부터 시행되는 장사등에관한법령의 실효성 확보를 위한 제도적 기반을 마련하는 것이 무엇보다도 시급한 실정이므로 시한부매장제, 무연분묘 정비 등에 필요한 정책지원을 강화하여 법의 실효성을 확보하고 선진 장사행정의 구현을 도모하기 위한 정책적 노력이 필요하며, 이를 위해 묘지실태조사, 매장 화장 개장 및 묘적부 등의 관리프로그램을 구축하여 전산화를 통한 효율적인 관리를 추진하고, 교육 및 홍보를 강화하여야 한다.
2.화장장 납골당의 설치활성화 및 현대화사업 지원 강화
납골시설을 효율적으로 활용할 경우 묘지면적의 축소 및 화장율 제고에 기여한다는 긍정적인 측면이 있으나, 기존의 분묘는 흙을 봉분형태로 쌓아 잔디를 조성하는 것으로 자연 친화적이나 납골묘나 납골탑은 석재를 이용하므로 기존의 분묘보다 크고 호화스럽게 될 우려가 있으며, 집단으로 조성되거나 관리가 안되어 무연고로 방치될 경우 될 경우 이의 처리문제가 심각하게 대두될 수 있을 것이다. 따라서 납골묘의 경우 봉분형태를 선호하는 것을 감안하여 과도적으로 가족 또는 종중 문중이 소규모로 설치하는 것은 권장하되, 장기적으로는 외국의 예와 같이 대폭적인 시설규모의 축소 및 좋은 시설의 납골당에 안치하도록 유도하여야 한다.
또한, 화장 납골시설의 적극적인 이용을 도모하기 위하여 지방자치단체의 공설 화장장 납골당의 신축 및 증 개축시 지원수준을 현실화함으로써 설치활성화 및 시설의 고급화 현대화를 추진하고, 바람직한 납골시설의 확대 보급을 위한 표준설계공모사업을 추진하며, 사설 납골시설의 설치활성화를 도모하기 위하여 장기저리의 융자지원을 확대할 필요가 있다.
3. 묘지의 집중화 유도 및 녹지화
종전에는 가족묘지 및 종중 문중묘지의 경우 그 설치면적이 과다하여 분묘 1기당 점유면적이 재단법인이 설치 운영하는 묘지보다 약 5배정도 넓게 설치할 수 있어 호화분묘의 설치를 권장하는 결과를 초래하였고, 이에 따라 상당한 면적의 산림훼손이 이루어지고 있는 실정이며, 허가면적내에 묘지가 산재하여 산지 또는 임야의 효율적 이용을 저해하였다. 앞으로는 분묘 1기당 점유면적과 시설물의 설치면적을 10제곱미터 이내로 설치하게 함에 따라 종전보다 2～5배 정도의 묘지면적이 축소되어 묘지면적의 축소를 통한 묘지의 집중화를 유도하여 할 것이다. 법인묘지의 경우 영리추구를 위하여 붕괴 침수의 우려가 있는 지역에도 분묘를 설치하고 방재시설은 재대로 하지 않은 결과 최근 3년간 계속적인 대규모 묘지유실사태가 발생하였는 바, 충분한 녹지공간 및 방재시설을 설치하여 묘지가 환경친화적이고 적극적인 녹지보전 및 경관지구로서의 역할을 할 수 있도록 정비하여야 할 것이다.
※일본의 경우 도시계획 및 건축관련법령에 의하여 엄격하게 규정하고 있으며, 50% 이상의 녹지공간을 확보토록 유도하고 방재시설의 설치를 의무화하고 있고, 대만의 경우 20%를 녹지로 확보토록하고 있음
4. 국민의 장사관행 및 의식의 개선
장사제도 개선의 시작과 끝은 국민의 장사관행 및 의식의 개선에 달려 있다고 해도 과언이 아닐 정도로 매우 중요하다고 할 수 있다. 따라서 화장유언남기기 등 국민의식 개선을 위한 민간차원의 국민운동을 종교계 및 민간단체 등과 긴밀히 협력하여 전개하고 예산 및 행정지원을 확대하여야 할 것이다.